Om tillit

Utdrag ur bilagan:

Begreppsapparat och Teoretiskt ramverk till huvudrapporten:

Medborgardrivna mötesplatser – när tiden ömsar skinn

och det lokala alltmer flätas samman med det globala

Ett Kunskapsunderlag till Folkets Hus och Parker

Stina Hansson & Hans Abrahamsson, Globala studier, Göteborgs Universitet.

 

Tillit som förutsättning för samverkan och medskapande

vid hantering av komplexa samhällsfrågor – version 4.0

Hans.Abrahamsson@globalstudies.gu.se,

Göteborg i juni 2022

 

 

 

1. Tillit som förutsättning för samverkan och medskapande

 

Vår tids stora samhällsomdaning, där processer som globalisering, migration och urbanisering i samverkan alltmer flätar samman det lokala med det globala, förändrar statens roll. Bärkraftiga delar av svenska nationella produktionssystem

förvandlas till länkar i globala förädlingskedjor. För att underlätta övergången från det nationella industrisamhället med sina hierarkiska styrningsformer och sin linjeorganisation (government) till det framväxande nätverksstyrda tjänste- och kunskapssamhället utvecklades styrningsformerna till att bli mer målstyrande. New Public Management introducerades för att underlätta samordning av olika aktörer som agerade på de olika beslutsnivåerna (governance). Samtidigt medförde styrningsformens krav på effektivitet och specialisering snäva gränser mellan olika politiska och ekonomiska verksamheter. Krav på, för verksamheterna speciella, indikatorer för att mäta och kontrollera eftersträvad effektivitet medförde att verksamheten alltmer kom att bedrivas i stuprör, isolerade från varandra. Bristen på hängrännor minskade utrymmet för tvärsektoriell samverkan. I den övergångsperiod samhället för närvarande befinner sig (transformator) ställs stora krav på förvaltningens förmåga att hitta kompatibla mekanismer för att kombinera den traditionella hierarkiska styrningen med de nya krav som ställs av nätverkssamhällets olika aktörer (Ernist, 2020, 2022).

De komplexa samhällsproblem som följer med vår tids stora omdaning kan bara formuleras och åtgärdas identifieras och genomföras tillsammans med de som är berörda. Medskapande i 360 grader bli legio. Organisations-forskare är överens om vikten av samverkan inom förvaltningen och med andra berörda myndigheter, näringsidkare, enskilda medborgare och det civila samhällets organisationer. Den institutionella förmågan måste kompletteras med den kollektiva förmågan. Inte desto mindre förekommer ett antal svåra hinder för medskapandet som, om de inte kan övervinnas, kan leda till att samverkansmöjligheterna går om intet och att berörda aktörers gemensamma handlingskraft förlamas.

Samverkan på lika villkor kräver maktdelning, såväl när det gäller problemformulering som identifiering av åtgärder. I kunskapsunderlagets delar har frågan om makt och maktutövningens förändrade former diskuterats.  Som redogjorts för har utvecklingen medfört att maktutövning inte längre handlar om makt över utan alltmer främst om makt till någonting. Det handlar om att bli handlingskraftig. För att hantera vår tids samhällsproblem på ett hållbart sätt måste beslutsfattarna bli mäktigare. De måste tillåtas bli kapabla att vidta de åtgärder som beslutats om. Här handlar det om att förstå att makt inte nödvändigtvis är något nollsummespel. Makt som uppfattas som legitim är ingenting någon kan ta sig utan är någonting man får. Människor är beredda att ge makt till någon man har förtroende för och som kan företräda ens intressen. Makthavarna måste upplevas som legitima. Det kan de bara göra om de också blir villiga att själva dela med sig av makt och själva bemäktigar medborgarna genom att skapa förutsättningar för ett ökat inflytande.

Den vertikala tilliten mellan medborgarna (den gemensamma sektorn) och myndigheter (den offentliga sektorn) handlar mycket om medborgarnas förtroende för myndigheten kompetens och dess förmåga till lika behandling (opartiskhet). För myndigheten handlar det om att kunna lita på att medborgarnas värdegrunder, och förmåga att leva upp till dessa, är förenliga med svensk lagstiftning. Såväl den vertikala tilliten som en horisontella (mellanmänskliga tilliten) bygger på ömsesidighet och förutsägbarhet. Det som också är gemensamt för olika former av tillit är att de bygger på medmänskliga relationer. Dess framväxt underlättas av möjlighet till gemensam handling – att ”göra”, eller delta i, någon relationsskapande aktivitet tillsammans. Som redogjorts för i huvudrapporten handlar tillit ytterst om ”villigheten att visa sig sårbar baserat på positiva förväntningar på andras intentioner och agerande”.

Det är utifrån ett sådant perspektiv som tilliten mellan olika aktörer också måste uppfattas mot bakgrund av aktörernas tillit till sig själva. Den externa tilliten beror alltså i hög utsträckning på den interna. Besitter aktören en stark kompass utifrån gemensam värdegrund och en väl förankrad vision inom den egna organisationen är förmågan till externt medskapande stor och beredvilligheten att utsätta sig för risker och visa sig sårbar betydligt större än om den präglas av en internt bristande sammanhållning och samverkan.

Ytterst handlar frågan om maktutövning om styrkan i den ömsesidiga tilliten mellan olika berörda aktörer. Hög ömsesidig tillit i sig är emellertid inte alltid en önskvärd egenskap. Obefogad tillit kan leda till brustna förväntningar, besvikelser och framtida misstro. I det följande skall vi ta upp en diskussion om den bristande tilliten som hinder för medskapande och hur hindren kan hanteras med hjälp av en kontextanalys innan samverkansarbetet inleds. Syftet med en sådan kontextanalys är att identifiera exempel på nödvändiga tillitsskapande åtgärder och att från början utforma den tänkta samverkan så att relationsskapande aktiviteter och former för kontinuerlig verksamhetsuppföljning byggs in i och blir en naturlig del av verksamhetsutövningen från start. Erfarenheterna visar på att det också är viktigt för det civila samhällets företrädare, liksom för näringslivet, att reflektera igenom dessa förhållanden för att slippa ett onödigt antal oönskade upplevelser och missförstånd under resans gång.

 

Den bristande tillitens sfärer – ett analytiskt ramverk

Förutsättningarna att hantera medskapandets hinder ökar om samverkan inleds med en kontextanalys av de lokala förhållanden som råder såväl när det gäller samverkansparternas egen interna organisation som den externa relationen mellan de olika parterna.

Som analytiskt verktyg kan förslagsvis nedanstående tillitstriangel användas för att kartlägga förekomsten av ömsesidig (brist på) tillit mellan triangelns olika hörnen (det vill säga (1) partipolitik och politiskt förtroendevalda, (2) den kommunala förvaltningens olika delar och (3) det civila samhällets organisationer och rörelser) liksom av förekomsten av (brist på) tillit inom olika hörnen. Förutsättningarna för de aktörer som ingår i tillitstriangeln (politik, förvaltning och civilsamhället) att genomföra relationsbyggande och tillitsskapande påverkas också i stor utsträckning av den omkringliggande miljön och de övriga samhällsaktörer som är viktiga för den specifika komplexa frågan som skall hanteras. Det handlar inte minst om näringslivets, fastighetsbolagens och polismyndighetens närvaro och förhållningssätt. Denna uppdelning, mellan å ena sidan triangelns aktörer och å den andra sidan berörda aktörer i dess omvärld, motiveras av att triangelns aktörer har det gemensamt att deras samverkan är politiskt styrd och i stor utsträckning beroende av den lokalpolitiska kontexten. Denna styrning med sina olika regelverk sätter sin speciella prägel på förutsättningarna för tillitsfulla externa relationer. Den omkringliggande omgivningens aktörer (näringsliv/polismyndigheter/fastighetsbolag) är mer självständiga i förhållande till den lokala kommunpolitiken. De arbetar ofta utifrån andra riktlinjer och målbilder.

 

De två enkelriktade pilarna som utgår från politiken i figuren symboliserar, när det gäller relationen mellan politik och förvaltning (a), att det är politiken som ofta bestämmer ramarna och gränserna för omfattningen av förvaltningens relationer (och därmed utrymmet för tillit) med berörda aktörer. När det gäller politikens enkelriktade pil till det civila samhället (b) handlar det om att politiken har en benägenhet att hantera olika föreningar och organisationer på olika sätt utifrån tidigare erfarenheter. Detsamma gäller förvaltningen (c) som tenderar till att prioritera samverkan med de delar av civilsamhället (liksom med näringslivet) som upplevs kunna vara till mest nytta för att bidra till förvaltningens funktion som serviceaktör. Det tar sig bland annat uttryck i den kommunala förvaltningens benägenhet till en polariserad ryggmärgsreaktion då de blir inbjudna till samverkan. Den består i att antingen godta den verksamhetsidé som ligger till grund för förslaget om samverkan då den platsar in i den ordinarie verksamheten eller att förkasta den rakt av utan utrymme för utveckling och innovativt medskapande. Som vi förstår hämmar denna ryggmärgsreaktion den kommunala förvaltningen från förmågan att tänka nytt och göra annorlunda som hantering av komplexa samhällsfrågor kräver. Reaktionen leder till att göra som alltid, kanske bara lite mer och bättre.

Klangbotten i en sådan kontextanalys bör vara det faktum att svensk förvaltning i allmänhet präglas av en stark uppdelning mellan olika sektorer. Man brukar tala om att olika verksamheter är uppdelade i sina stuprör med stor brist på hängrännor som förbindande länkar dem emellan. Stuprörens isolering från varandra har förstärkts genom sakfrågornas komplexitet och ökande behov av kunskap och expertis. Denna uppdelning präglar såväl den förtroendevalda politiken, dess olika nämnder och presidier som den kommunala förvaltningens olika enheter och verksamheter. Under senare decennier har den pågående professionaliseringen av det civila samhället, som vi kommer att diskutera i senare avsnitt, medfört tendenser till motsvarande stuprörsliknande organisationsformer. Den strikt uppdelade arbetsfördelningen har en negativ inverkan på den tvärsektoriella samverkan som krävs för att hantera komplexa frågor och den tillhörande ”förhandlingen” mellan olika verksamheter för att kunna nå fram till en samsyn om vad som bör göras. Såväl politik som förvaltning försöker därför hitta informella kanaler och kontaktytor med krav på ”att tänka utanför boxen” och på att inte låta sig hämmas av de formella beslutsvägar som råder.

De informella plattformar som etableras medför samtidigt risk för godtycklighet och bristande opartiskhet som motverkar förmågan till tillitsskapande åtgärder med samhället i övrigt. De som inbjudits till samverkan på dessa plattformar får ofta en gräddfil in till fortsatt samarbete till skillnad från de som inte inbjudits att delta i någon av de informella plattformarna och som därmed riskerar att känna sig åsidosatt och förlora delar av sin tillit till den kommunala förvaltningen.

Följande avsnitt ger några konkreta exempel på den problematik som föreligger och på den dynamik som kan uppstå inom och mellan tillittriangelns respektive hörnor när det gäller försöken att hantera komplexa samhällsfrågor med hjälp av informella plattformar och ett medskapande arbetssätt.

 

Informella plattformar för tvärsektoriell samverkan

Det politiska mandatet är av stor vikt vid hantering av komplexa samhällsfrågor. Politiken och de politiskt förtroendevalda bär samtidigt på olika ideologiska utgångspunkter när det gäller att definiera vad som skall göras. Detta blir speciellt framträdande för frågor som social hållbarhet, trygghet och gängkriminalitet. Beslutsfattarna inser frågornas komplexitet men vill samtidigt kunna visa förmåga till omgående handlingskraft. Sådan handlingskraft, som kan tillgodose krav från vissa väljargrupper kan med facit i hand visat sig ha skett på bekostnad av de långsiktiga åtgärder som krävs av andra. Brottsbekämpande åtgärder (med hjälp av övervakning, stängsel och ökade polisiära insatser) i förhållande till långsiktigt förebyggande, trygghetsskapande och tillitsfrämjande åtgärder är ett klassiskt exempel.  

För att uppnå långsiktigt verkande beslut som överlever en eventuellt förändrad majoritet vid nästa val eftersträvas ofta någon form av konsensus. En lösning kan vara att skapa en informell arbetsgrupp, en särskild plattform, en så kallad ”skiss-studio”, tillsammans med ledamöter från berörda presidier och olika politiska partier för samtal om vad som bör göras (de så kallade ”vad-frågorna”). Syftet är att med hjälp av en fysisk mötesplats mellan olika presidier (och eventuellt även partigränser) bereda möjlighet för förtroendevalda att i samverkan skissera på en vägledande riktning för de beslut som förvaltningen har att fatta när det gäller det sätt på vilket de politiska riktlinjerna skall implementeras (de så kallade hur-frågorna). Inte minst handlar det om att fylla igen ”glappet” mellan kommunstyrelsens strategiska markplanering och samhällsbyggnadsnämndens detaljplanering. Det ligger i sakens natur att ”skiss-studions” riktlinjer blir vaga och abstrakta och att detta skapar i sin tur ett stort tolkningsutrymme för tjänstepersonerna inom förvaltningen. Detta ”post-politiska” fenomen, där tjänstepersoner inte behöver stå till svars för valmanskåren, uppmärksammas allt oftare av forskningslitteraturen. Därtill kommer det ”svek” som väljarna kan uppleva då den politiska inriktning som låg till grund för det politiska mandatet till ett visst parti förhandlas bort och i praktiken ersätts mot en helt annan politisk inriktning på grund av att valresultatet medfört behov av samverkan för att uppnå konsensus (blocköverskridande politiska överenskommelser) mellan olika politiska partier.

De ideologiska skillnader som präglar politiken när det gäller vad som behöver göras återspeglar sig också bland tjänstepersonerna inom förvaltningens olika stuprör, vilket försvårar den mer formella tvärsektoriella samverkan som krävs. Den kommunala förvaltningens olika enheter försöker därför å sin sida på motsvarande sätt komma förbi hindren med tvärsektoriell samverkan genom att skapa informella hängrännor (speciella plattformar) mellan berörda verksamheter. Här handlar det inte minst om att fånga upp de frågor som bollas runt i den formella organisationen utan uppkomsten av en lösning. Ibland tar detta sig form av att förvaltningen etablerar en speciell processgrupp eller projektgrupp, eller en så kallad projekt-studio, för att underlätta gemensam identifiering och planering av insatser avseende den specifika frågan som skall hanteras. Projekt-studion består vanligtvis av ett antal centralt placerade tjänstepersoner från berörda förvaltningsenheter och som uppmuntras till att tänka utanför boxen och söka former för en mer informell samverkan. Det fortsatta arbetet med den specifika uppgiften kopplas loss från förvaltningens ordinarie verksamhet. Arbetsgruppen sammankallas av en tjänsteperson som fått till uppgift att vara processledare och gränsgångare, det vill säga att under arbetsprocessens gång skapa kontaktytor och relationer med berörda verksamheter inom förvaltningen för att underlätta förankring och ägandeskap (Ernist, 2030).

Implementeringsforskningen visar hur såväl arbetet i skiss-studion som i projekt-studion kan medföra en rad implementeringsfel som gör det omöjligt att uppnå önskade effekter. I vissa fall rör det sig om teorifel. Insatsen var felaktigt utformad (ofta helt enkelt beroende på så kallad särkoppling – besluten var mer tänkt att uppvisa handlingskraft gentemot opinion än de var tänkta att genomföras i praktiken). I andra fall rör det sig om programfel där förvaltningen och tjänstepersonerna (medvetet eller omedvetet) tolkat politikens riktlinjer om ”vad-frågorna” på felaktigt sätt när de besvarade ”hur-frågorna”.

Implementeringsforskningen visar ofta på att avvikelsen mellan avsedda och uppnådda resultat beror på att innebörden i de komplexa frågorna formulerades på ett felaktigt sätt från början. Sådana svårigheter med problemformulering försöker man ibland komma till rätta med genom att skapa en tredje typ av särskild plattform och informell struktur i form av ett ”medborgarlabb”. Syftet med medborgarlabbet är att bjuda in företrädare för de boende som är berörda av problemet för att under medskapande former med såväl förvaltning som politik formulera problemen, identifiera åtgärder och också delta i genomförandet av åtgärderna för att se om dessa uppnådde eftersträvad effekt. Frågan placeras här ofta i mitten där det inte är på förhand givet att det är den offentliga sektorns företrädare som skall svara för genomförandet av identifierade åtgärder. Arbetet i medborgarlabbet drivs därför med gemensamt ansvar och på lika villkor. Till skillnad från ”skiss-studion” och projekt-studien som kan uppfattas som interna plattformar får medborgarlabbet funktionen av en extern plattform för förstärkta kontaktytor med medborgarna.

 

Samverkandets hinder

Bortsett från implementeringens eventuella teori- eller programfel stöter samtliga tre plattformar och lager av informella (och parallella) strukturer på ett antal hinder när det gäller att gå från ord till handling och uppnå eftersträvade resultat.

När det gäller politiken försvåras långsiktigheten av de förtroendevaldas tids-begränsade mandat. Partiernas specifika förhållningssätt på lokal nivå präglas också ofta av att de förtroendevalda under sin mandatperiod driver sina käpphästar som de själva brinner för. Det är inte alltid som ett motsvarande engagemang för frågan finns hos övriga partikamrater. Därtill kommer väl kända problem med skiftande politisk majoritet till följd av skiftande resultat mellan olika val.

Förvaltningens stora problem handlar om mottagarkapacitet – det vill säga om förmågan att kanalisera och förankra de beslut som ”skiss-studion”, projekt-studion respektive medborgarlabbet kommit fram till i de politiska beslutssystemen liksom i de delar av förvaltningens ordinarie verksamhet som berörs. För det första saknar ofta deltagarna i de olika plattformarna som skapats för hantering av specifika och komplexa frågor tydliga mandat. Frågans tvärsektoriella karaktär gör att den ofta saknar hemvist (ramlar mellan stolarna) i den egna organisationen och att det blir svårt att skapa ägandeskap hos deltagarna i såväl skiss-studion som projekt-studions medarbetare. Arbetet med förankring överlåtes till processledaren utifrån sin uppgift att vara gränsgångare. De svårigheter som förvaltningens ”gränsgångare” i sin tur står inför handlar om att undvika känslan av att någon ”utifrån” försöker dela med sig av ägandeskapet av frågan till den ordinarie verksamheten på ett sätt så att beslutade åtgärder kommer in från sidan och utgör en ytterligare börda som läggs på en redan arbetstyngd förvaltningsenhet. Erfarenheterna är många på hur projektdokument över tid tappar ”nyhetens-behag” och förblir liggande i skrivbordslådan i brist på intresse och engagemang från berörda enheter inom förvaltningen. Ibland kan det bristande intresset rentav handla om passivt motstånd från de kollegor och enheter inom den övriga förvaltningen som inte delar de perspektiv och förhållningssätt som ligger till grund för den tänkta insatsen. Ibland handlar det om sekretessbelagd information som försvårar samverkan med tilltänkta externa aktörer. Frågan om delaktighet, ägandeskap och långsiktighet kompliceras ytterligare genom förvaltningarnas omfattande personalomsättning, något som försvårar kontinuitet och urholkar förvaltningens minne.

De medborgarlabb som växer fram ställs också inför en rad olika svårigheter. Den första handlar om representativitet. Erfarenheterna visar på att det främst är samhällsengagerade yngre och äldre medborgare som anser sig ha intresse och tid för att delta i en verksamhet som många gånger inte har några tydliga planer och tidsramar. Företrädare för medelåldern (familjeförsörjare och föräldrar) gör andra prioriteringar när det gäller tidsanvändning.

Den kommunala förvaltningens svårigheter med att identifiera och nå ut till berörda medborgare och därtill med att skapa den långsiktighet i engagemanget som krävs (och undvika tillfälliga eldsjälar) har gjort att förvaltningen gärna söker samverkan med de organisationer inom föreningslivet som de har kunskap om från tidigare samverkan. Det är här som det civila samhällets föreningar och sociala rörelser kommer in i bilden. Deras kontaktytor med de boende gör att de ofta kan fungera som brobyggare mellan medborgarna och olika myndigheter. I sin strävan efter att kunna säkerställa kontinuitet och långsiktighet rekommenderas engagerade samhällsmedborgare att söka samverkan med eller att etablera en förening för att kunna bidra till det genomförande av de åtgärder de anser behövliga. Det handlar också om kommunallagens riktlinjer för att betala ut bidrag till enskilda personer som stöd för deras engagemang vars krav på möjligheter till ansvarsutkrävning medför att bidragsmottagaren måste kunna uppfattas som en juridisk person.

 

Den bristande tilliten

Förvaltningens inställning till det civila samhället är emellertid mycket ambivalent. Den känner å den ena sidan större säkerhet i sin samverkan med det mer etablerade föreningslivet än med lösliga nätverk och sociala rörelser. Å den andra sidan är förvaltningen rädd för att det mer etablerade föreningslivet driver sina särintressen och inte är speciellt intresserade av ett bredare medborgarperspektiv. Förvaltningarnas lösning blir ofta att nöja sig med att bjuda in de medborgare som de kan få kontakt med själva till att ge synpunkter på föreslagna åtgärder. Problemet som samarbetet med oorganiserade medborgare medför, bortsett från frågan om representativitet, är att den långsiktighet och kontinuitet som det medskapande arbetssättet kräver inte kan säkerställas.

Föreningslivet och det civila samhällets organisationer står samtidigt inför sina olika typer av utmaningar. Några av utmaningarna beror på sakfrågornas ökade komplexitet, vilket påverkar såväl rollen som serviceaktör och som röstbärare. De ökade kunskapskraven, samt de behov av långsiktighet som hantering av komplexa samhällsfrågor medför, ställer ökade krav på civilsamhällets professionalisering. En utveckling som ofta sker på bekostnad av kontaktytor med och inflytande av organisationernas medlemmar. Det blir allt mindre utrymme för ideellt arbete. En utveckling som förstärks av ökad individualism och individens egna upplevelser och livsprojekt.

Koherensen i den interna kompassen och beredvillighet att ta de risker och visa den sårbarhet som krävs för tillit och samverkan präglar inte bara den kommunala förvaltningen. I den individualiserade tid vi lever gäller detta också såväl för det civila samhällets föreningsliv som för enskilda engagerade samhällsmedborgare. Som diskuterats i kunskapsunderlagets första del (Del I) liksom i boxen i bilagans tidigare avsnitt om behovet av en utvidgad förhandlingsarena (VII) är det härvidlag viktigt att skilja på begreppen individualism och individualisering. De förhållanden som begreppet individualisering försöker fånga knyter an till människors vetskap om och anspråk på rätten till mänskliga rättigheter. Det finns ingenting i de undersökningar som World Value Survey genomför  som tyder på att individer som präglas av en hög grad av självtillit skulle vara mindre intresserade av kollektiva aktiviteter. Tvärtom, flera studier visar att ökad självtillit ofta medför ökade krav på att kunna göra sin röst hörd och delta i politiska sammanhang. Vad som däremot framgår av olika studier är att ökad självtillit reducerar intresset av att låta sig representeras av någon annan och därmed aktivt delta i partipolitiken.

Forskning visar  på att den ökade individualiseringen hos det civila samhällets medlemmar medför såväl externa som interna svårigheter för samverkan. Deras anspråk på rätten till mänskliga rättigheter, att göra sin röst hörd och sträva efter att den etablerade ordningen förändras, upplevs många gånger som problematisk av förvaltningen och myndigheter. Företrädare för anspråken upplevs som oborstade och uppstudsiga och riskerar att exkluderas från samarbete. Flera forskningsstudier visar på hur det finansiella beroendet till makthavarna minskar såväl det civila samhällets förmåga till kritisk granskning av makthavarna som utrymme för olika politiska uttryckssätt. Som redogörs för i kunskapsunderlagets olika delar innebär detta ett allvarligt hot mot demokratin. Den hållbara demokratin kan inte bygga på underordning och likhet för att få delta. Den måste också göra det möjligt för olikheten att finna sitt utrymme så att människor, individuellt och kollektivt kan göra sina röster hörda och få sin rätt till värdighet tillgodosedd.

När det gäller det civila samhällets tillit till den kommunala förvaltningen reduceras denna bara av det faktum att kommunala tjänstepersoner, med ytterst få undantag, inte själva bor på området. De upplevs som någon slags biståndsarbetare som kommer inresande till området runt kl. 08.00 på morgonen och som lämnar det vid 17-tiden. De medborgardialoger som genomförts upplevs mest som ett försök att hos befolkningen på området förankra och legitimera redan fattade beslut. I andra fall upplevs de som ett spel för galleriet då besluten sällan är påverkansbara. De som deltagit i dialogerna känner ofta att de inte blev lyssnade på utan enbart pratade för döva öron.

Samtidigt innebär de sociala rörelsernas strävan efter mångfald och utrymme för olika förhållningssätt att svårigheter uppstår för många sociala rörelser när det gäller att samverka med varandra. Det handlar inte bara om att svårigheter med att hantera den rivalitet mellan olika föreningar som uppstår till följd av bidragsberoendet. Den så kallade rörelseforskningen beskrev tidigt hur de sociala rörelsernas kollektiva aktioner många gånger var ett kollektivt uttryck för förhållandevis unga människors individuella livsprojekt under en viss fas i livet (Melucci 1988, 1996). Deras studier visade på att många av rörelsernas drivande krafter utgjordes av människor som av olika anledningar inte funnit sin plats i välfärdssamhället. De har på olika grunder känt sig diskriminerade och utestängda, och utvecklat en kultur och sätt för att söka sina egna politiska vägar. Som diskuterats i bilagans tidigare avsnitt (avsnitt IV Strukturell diskriminering och rasism) bygger deras identitet i många fall på utestängning och marginalisering (se speciellt: exkluderings identitet). Till detta kommer problem som uppstår genom förekomsten av skilda kulturer mellan de mer etablerade och traditionella folkrörelserna och de nyare och mer lösliga nätverken och sociala rörelser som växer fram, detta inte minst när det gäller uppbyggnaden av formella organisations- och beslutsstrukturer liksom politiska strategier och uttryckssätt (exempelvis synen på utomparlamentariska aktioner).

Civilsamhällets ”nomadliknande” karaktär och svårigheter med kontinuitet och långsiktigt engagemang utgör ett exempel på en omständighet som påverkar möjligheten till relationsskapande åtgärder och tillitsbyggande med omgivningen inte minst med den offentliga sektorn. Förhållandet underlättas inte av det faktum att också våra myndigheter präglas av en stor personalomsättning. Därtill kommer den rollbaserade och funktionella organisations strävan efter ett minimalt personberoende. Som tydligt framgått av olika delar av detta kunskapsunderlag är tillit en fråga om tålmodigt relationsbyggande. Dilemmat som uppstår vid uppbyggnad av tillit mellan organisationer är det sätt på vilket den höga personalomsättningen tillsammans med den rollbaserade organisationsformen i sig försvårar detta.

Sammantaget resulterar detta i att samverkan mellan det civila samhällets olika delar och de kommunala förvaltningarna sällan tillåtits utvecklas på det sätt som ett medskapande arbetssätt för att hantera komplexa samhällsfrågor kräver. Den ömsesidiga brist på tillit som råder mellan dessa samverkansparter gör det svårt för kommunala förvaltningar att i praktiken fungera som en stödjande struktur när det gäller att skickliggöra det civila samhällets olika grenar och underlätta deras arbete med att stärka medborgarnas kollektiva förmåga att ta gemensamt ansvar för en socialt hållbar samhällsutveckling. Ytterst handlar samverkandets och medskapandets möjligheter såväl om förvaltningens förmåga till maktdelning (av problemformuleringsinitiativet och tolkningsföreträdet) som det civila samhällets strävan efter självständighet och en oberoende ställning.

 

Inflytande från den omgivande miljön

Relationerna inom och mellan tillitstriangelns olika hörn (politik, förvaltning och det civila samhället) är avgörande för den tillit som hantering av komplexa samhällsfrågor kräver. Även om drivkrafterna bakom de komplexa samhällsfrågorna och dess samhällsutmaningar ofta återfinns på global och/eller nationell nivå tar effekterna sig alltid uttryck på lokal nivå. Den omgivande lokala miljön inom vilka kommunala förvaltningar, förtroendevalda politiker och det civila samhällets organisationer och sociala rörelser verkar är därför viktiga att uppmärksamma. Det omkringliggande samhällets aktörer har ett stort inflytande på den lokala samhällstilliten. Detta inflytande ökar i takt med att den ordinarie offentliga sektorn får allt svårare att på egen hand hantera de komplexa utmaningar samhället står inför och säkerställa upprätthållandet av välfärden. Näringslivet och dess näringsidkare är inte bara en utomordentligt viktig aktör för all områdesutveckling när det gäller att mobilisera de finansiella och personella resurser som olika insatser kräver. Tillsammans med lokala fastighetsägare spelar de en viktig roll för den lokala tilliten, inte minst genom sina möjligheter att skapa sysselsättning åt de boende. Därtill kommer deras potentiella möjligheter att bidra till finansiering av det civila samhällets verksamheter och därigenom minska deras beroende av kommunal finansiering och de begränsningar av självständighet som sådan finansiering ofta medför. Erfarenheterna visar att såväl näringslivets som fastighetsägarnas potential blir dåligt utnyttjad i mycket av pågående områdesutveckling. Samtidigt tyder initiativ från olika civilsamhälleorganisationer på att dessa aktörer (exempelvis Rädda Barnens samarbete med IKEA) börjar se mervärdet i att samarbeta med näringslivet, i vissa fall för att minska det finansiella beroendet och därutöver undslippa upplevd trögrörlighet från den kommunala förvaltningen.

Polismyndigheten spelar en motsvarande roll för den lokala samhällstilliten. För många boenden blir den lokala polisen den kanske främsta kontakt de har med myndighetssverige. Polisens förmåga till att kombinera sin brottsbekämpande och gränssättande verksamhet med brottsförebyggande och relationsbyggande verksamhet spelar många gånger en avgörande roll för medborgarnas känsla av samhällstillhörighet. Erfarenheterna härvidlag pekar på betydelsen av lokal- och kvarterspolisens lokala kännedom och legitimitet, inte minst för att komma till rätta med den rådande tystnadskultur som präglar många bostadsområden.

 

Uppsummerande sammanfattning

Denna del av bilagan har försökt visa på tillitens betydelse för det medskapande som en hållbar hantering av de komplexa samhällsfrågorna ställer. Det handlar om en ond cirkel och nedåtgående spiral. Bristen på tillit förvårar arbetet med komplexa frågor och dessa svårigheter förstärker i sin tur ytterligare den ömsesidiga bristen på tillit. Med hjälp av Tillitstriangeln som analytisk modell har denna del av bilagan strävat efter att belysa den brist på tillit och misstro som ofta råder mellan de samverkande parterna.

 

Politikens bristande tillit:

Inom sfären: olika ideologiska utgångspunkter och egna käpphästar samt korta mandatperioder

Mellan sfärerna: I förhållande till förvaltningen – brist på lyhördhet för andemeningen i politiska beslut – förvaltningen gör inte vad den blir tillsagd

I förhållande till civilsamhället: rädsla för infiltration, brist på representativitet

 

Förvaltningens bristande tillit:

Inom sfären: Kampen om ägandeskap och budgetmedel skapar rivalitet mellan förvaltningens olika enheter

Mellan sfärerna: I förhållande till politiken – trötta på politiska hugskott för att köpa politiska röster liksom på politikens brist på förståelse för behov av utredningstid, kräver alltför snabba och konkreta resultat. Fritidspolitiker alltför okunniga och med alltför stor tidsbrist för att hinna sätta sig in i frågorna – är ute efter inflytande och makt

I förhållande till  civilsamhället: lågt förtroende för deras förmåga till långsiktighet och kontinuitet – oroas över dålig representativitet och alltför starka särintressen

 

Det civila samhällets bristande tillit:

Inom sfären: Rivalitet om finansiella resurser, politiska uttryckssätt och om olika målgrupper

Mellan sfärerna:  I förhållande till förvaltning – tjänstepersoner ointresserade – bor inte på området – svårt för att tänka nytt (”detta gör vi redan”).  Medborgarna har svårt att göra sina röster hörda och få gensvar – och upplever kommunala förvaltningar som alltför stumma organisationer. Dåligt bemötande (utifrån stereotyper) – dialogtrötthet – då medborgardialogen sällan medför någon skillnad utan mest förefaller vara till för att förankra redan fattade beslut.

I förhållande till politiken: förtroendevaldas syfte är att bli omvald (makt), intresserade att förvalta – orkar inte med att förändra. Få kontaktytor med medborgarna. Man lever alltmer i skilda världar och många medborgare känner allt mindre igen sig i det offentliga politiska samtalet.

 

Den viktiga balansen mellan tillit och kontroll

Den viktiga fråga som kvarstår handlar om vilka faktorer som utgör framgångsfaktorer när det gäller att skapa tillit. Det gamla ryska ordspråket som president Reagan använde sig av under nedrustningsförhandlingarna i Reykjavik med president Gorbatjov i slutet på 1980-talet ger viss vägledning ” trust – but verify”. Tillit bygger på förtroende men också på möjligheten att kontrollera att gjorda överenskommelser respekteras. Denna svåra balans mellan förtroende och balans underlättas om parterna från början tydliggör vilka förväntningar som de ställer på varandra och varför.

I bilagans tidigare avsnitt VIII (medskapande dialog vid komplexa frågor), redogjordes för den medskapande dialogens utgångspunkter vid hantering av komplexa samhällsfrågor. Speciellt betonades vikten av den tillit och psykologiska trygghet som krävs för att dialogen skall orka med att omfatta såväl utforskande (divergerande) inslag utifrån rådande meningsskiljaktigheter kring problemformulering och målbilder, på grund av parternas olika levnadsförhållanden och livsvillkor, som skapande (konvergerande) inslag utifrån gemensamma och långsiktiga intressen kring förhållningssätt och lämpliga åtgärder. Som tidigare diskuterats är det viktigt att inledningsvis slå fast den medskapande dialogen placerar frågan i mitten.  Det innebär att det inte är på förhand givet, innan gemensam problemformulering och åtgärdsidentifiering genomförs, vem av de deltagande parterna som är bäst skickad att vidta de åtgärder som man under arbetets gång kommer överens om att vidta. Under förutsättning att tillräckligt starka konvergerande långsiktiga gemensamma intressen föreligger om målbilder och att parternas kommer överens om samverkan bör någon form av överenskommelse/samverkansavtal upprättas där det klart framgår att det råder samsyn mellan deltagande aktörer att arbetet sker med gemensamt ansvar och på lika villkor. Det blir härvidlag viktigt att tydligt klargöra de olika aktörernas förutsättningar att delta i arbetet på lika villkor. Avtalet avslutas mot denna bakgrund med att förväntningarna specificeras liksom konsekvenserna om förväntningarna inte infrias.